Proletários de todos os países: UNI-VOS! PCP - Reflexão e Prática

Economia, Edição Nº 293 - Mar/Abr 2008

Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN 2007/2013)

por Honório Novo

Desde 1986, ano em que Portugal entrou para a então designada Comunidade Económica Europeia, que o nosso país integra o grupo de países com riqueza produzida inferior a 75% da média comunitária. Este facto permitiu-nos ter acesso aos fundos estruturais, organizados em programas de desenvolvimento regional e sectorial, integrando o que tem sido designado por Quadros Comunitários de Apoio (QCA).

Foram três os Quadros Comunitários a que Portugal acedeu, desde a sua adesão até ao ano de 2006, inclusivé. O I QCA, que vigorou até 1992, o II QCA, entre 1993 e 1999, e o III QCA, entre 2000 e 2006, com uma programação financeira distribuída por períodos de sete anos.

Os meios financeiros a que Portugal acedeu até ao final de 2006 visavam apoiar a construção de infra-estruturas (essencialmente nas comunicações, diversas modalidades de transporte, na energia, na educação e na saúde), aumentar o grau de qualificação e formação profissional dos recursos humanos e apoiar áreas específicas (agricultura, desenvolvimento rural e pescas, indústria, serviços).

Os objectivos anunciados pelos sucessivos QCA eram, em tese, contribuir para a qualificação humana, fazer com que a economia crescesse por forma que o PIB nacional se pudesse aproximar do valor médio comunitário e para que o nível de vida dos portugueses pudesse convergir com os padrões médios comunitários. Falava-se então de convergência económica e social.

Em 2006, a situação do País não estava, contudo, assinalavelmente melhor que em 1986. Continuamos a ter um PIB inferior a 75% da média da actual U.E. (apesar dos sucessivos alargamentos), o discurso político – como não podia deixar de ser – acentua sempre, e de novo, a necessidade de «qualificar os portugueses», os benefícios reais de vinte anos de adesão ficam bem aquém das perspectivas anunciadas. Nos últimos oitos anos (desde 2000/2001), Portugal tem mesmo divergido da «Europa» (com crescimentos económicos sempre inferiores aos valores médios comunitários). Numa Europa a 27 descemos no ranking da riqueza, baixando de 15.º para 20.º lugar, ao mesmo tempo que a situação social se degrada comparativamente, com salários dos mais baixos da U.E., com qualificações genericamente inferiores e com as mais acentuadas desigualdades na distribuição da riqueza produzida.

Sem prejuízo de saltos positivos ao nível de certas infra-estruturas – para as quais os meios financeiros disponíveis nos três Quadros Comunitários foram determinantes – importa contudo sublinhar que, em contrapartida, e para poder aceder a esses meios, Portugal aceitou desmantelar, de forma inaceitável, capacidades produtivas industriais (na siderurgia, na construção naval, na metalurgia e metalomecânica), ao mesmo tempo que golpes profundos na sua agricultura e no sector pesqueiro provocaram significativas reduções na capacidade e nas potencialidades produtivas destes sectores. Pode, por isso, e justamente dizer-se que o preço que Portugal aceitou pagar – por obra e graça e total responsabilidade dos governos do PSD e do PS e também do CDS/PP – é certamente superior aos meios financeiros que recebeu. Sobretudo porque se traduziu numa sensível diminuição das capacidades produtivas, elementos centrais para sustentar a economia do País de forma própria e autónoma. E o curioso é que, tantos anos passados, nunca nenhum Governo aceitou o desafio de mandar avaliar, de forma idónea e independente, o saldo global da nossa adesão.

Findo o ciclo dos três primeiros QCA, iniciou-se em 2007, e prolonga-se até 2013, um novo período de sete anos de financiamento comunitário, fundamentalmente destinado aos países e regiões com PIB inferior a 75% da riqueza média comunitária. Só que o nome mudou, certamente por razões mediáticas e de imagem, que não por razões substanciais. Antes designava-se Quadro Comunitário de Apoio (QCA), agora passou a designar-se Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN).

Os fundos estruturais que compõem o agora rebaptizado Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN 2007/2013) permanecem basicamente idênticos com pequenas alterações de forma.

São essencialmente o FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) e o FSE (Fundo Social Europeu). Para além destes Fundos Estruturais integra também o actual «Quadro Comunitário de Apoio» o Fundo de Coesão, criado em 1992 – mais uma vez uma contrapartida, agora pela aceitação do Tratado de Maastricht e da moeda única – para que a ele acedessem os países com um PIB global nacional inferior a 90% da média comunitária. O FEP (Fundo Europeu para Pescas, anteriormente designado IFOP) e o FEADER (anteriormente designado FEOGA–O, destinado à agricultura e desenvolvimento rural) constituem fundos de natureza específica que integravam os anteriores QCA mas que no actual QREN têm natureza autónoma.





Lançamento do QREN



A Resolução do Conselho de Ministros 25/2006, de 10 de Março, definiu as orientações políticas fundamentais do QREN para o novo período de programação, de 2007 a 2013. Posteriormente, em 31 de Agosto de 2006, o Conselho de Ministros aprovou uma deliberação com as orientações financeiras do QREN.

O Governo avançou para a apresentação do quadro financeiro dos Programas Operacionais que integram o QREN e para a prévia definição das suas orientações políticas fundamentais sem ter realizado uma avaliação séria dos resultados da aplicação das verbas do III QCA, muito menos sobre a aplicação dos quadros comunitários anteriores. Nem sequer atendeu a alguns dos estudos e avaliações realizadas por incumbência do próprio Governo.

Estas deliberações confirmam igualmente a completa subalternização da Assembleia da República neste processo. As decisões fundamentais foram pois tomadas à margem de qualquer informação prévia e de qualquer participação da AR, apesar da sua inquestionável importância, já que definiram de uma forma quase acabada, o quadro financeiro dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais incluídos no QREN. O Governo não cumpriu sequer a sua própria Resolução originária de 10 de Março onde, (no n.º 15), se falava da obrigação do Governo manter a Assembleia da República informada durante o processo de elaboração e apresentação do QREN e respectivos Programas Operacionais, designadamente através de «envolvimento» do Parlamento! Igual marginalização atingiu também a generalidade dos parceiros económicos e sociais. Em especial os Municípios, sem nenhuma participação efectiva visível nas etapas de elaboração do QREN. Outro tanto se pode dizer do Conselho Económico e Social (CES).

Na estrutura organizativa, de acompanhamento e de gestão do QREN, o Governo reforçou o peso dos programas verticais na alocação dos meios financeiros, que são no fundamental geridos pelos órgãos da Administração Central, em detrimento dos programas operacionais regionais. O Governo reforçou de forma muito significativa – relativamente aos anteriores QCA – a tónica na centralização e governamentalização dos fundos comunitários, seja quanto à definição de prioridades, seja no processo de aprovação de candidaturas seja, ainda, nos consequentes processos de gestão, acompanhamento e avaliação.

Partindo de uma espécie de homogeneidade territorial inexistente, o Governo vai, com as orientações traçadas e com esta forma de gestão, aprofundar discriminações e aprofundar as actuais diferenças para com as regiões e/ou sub-regiões mais carenciadas, em especial as do interior (Trás-os-Montes e Alto Douro, Minho, Beira Litoral Alentejo Interior).





Atrasos evidentes



Pode entretanto dizer-se que, na prática, o ano de 2007 foi quase inteiramente perdido quanto à execução do QREN.

Só no mês de Setembro de 2007 foi finalmente publicada no Diário da República a regulamentação global do QREN e respectivos POs. Foi também apenas em Setembro de 2007 que foi publicado o Decreto-lei relativo à gestão e acompanhamento do QREN e que confirmou plenamente as orientações e estruturas organizativas atrás enunciadas.

Este atraso pode não vir necessariamente a provocar a perda final de fundos comunitários já que se mantém a regra n+2, (embora com carácter mais rigoroso na sua aplicação), o que significa que a absorção de meios financeiros pode, em princípio, prosseguir até 2015 (2013+2).

Mas haverá certamente muitas candidaturas (ou expectativas de candidaturas) que se poderão ter já perdido completamente, por perda de oportunidade ou porque, simplesmente, os promotores não tinham capacidade para esperar. Entre estas candidaturas perdidas encontrar-se-ão as de origem «mais modesta», embora porventura mais pertinentes.

Estes atrasos têm também que ser interpretados doutra forma. Em primeiro lugar, vão ter como efeito fazer reforçar e concentrar a absorção dos fundos – e os meios nacionais de comparticipação – nos anos de aproximação do ciclo eleitoral 2008 (Açores) e 2009, determinando alguns acréscimos mais sensíveis no investimento público total. Este facto é aliás reconhecível no nível do investimento previsto no Orçamento de Estado para este ano (2008). Em segundo lugar, permitiram adequar a evolução da utilização dos fundos às imposições de redução do défice orçamental ditadas pelo Pacto de Estabilidade. Adiar a absorção dos fundos comunitários para lá de 2007 – e fazê-lo igualmente com as comparticipações nacionais – determinou reduções muito significativas do investimento público, permitindo preparar e concretizar o anúncio de que o défice orçamental de 2007 se situaria já nos 3%, ou ainda abaixo.





Distribuição financeira

Região Norte, um exemplo!




Como já foi dito, e ao contrário do que sucedia no III QCA, no ciclo de programação 2007 2013 os fundos que sucederam aos destinados à agricultura e às pescas, respectivamente o FEOGA-O (agora designado por FEADER), e o IFOP (agora chamado FEP), estão fora da abrangência directa do QREN e dos seus Programas Operacionais. Tal decorre de decisões tomadas ao nível da Comunidade, que decidiu retirar aqueles fundos das políticas de coesão e convergência.

Quando ao FSE – que mantém a designação anterior – ele integra, por decisão exclusiva do Governo português, um único Programa Operacional – o PO Potencial Humano – de âmbito nacional, com a quase totalidade dos meios destinados, segundo o Governo, às regiões de convergência do Continente – o Norte, o Centro e o Alentejo.

O Programa Operacional da Região Norte (POR Norte) tem, por seu turno, uma dotação financeira total de 2,712 mil milhões de euros. Ao contrário do que sucedia no III QCA ele é agora financiado em exclusivo pelo FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional).

O POR Norte do III QCA incluía uma dotação do FEDER (2,183 mil milhões de euros), do FSE (462 milhões de euros), do FEOGA-O (219 milhões de euros) e do IFOP (2 milhões de euros). No total o POR Norte no III QCA tinha uma dotação global de 2,866 mil milhões de euros.

O Governo (e a CCDRN 1) tem dito que a dotação financeira do POR Norte do QREN é superior ao POR Norte do III QCA. Globalmente, está-se a ver que não, que é uma falsidade (aliás igual à que o Governo tem tentado fazer passar nos POs. das restantes regiões com habilidades em tudo idênticas). O que o Governo (e a CCRN) queriam (querem) era (é) fazer passar esta falsa ideia a reboque do aumento do FEDER – que de facto passa de 2,183 mil milhões para 2,712 mil milhões de euros – esquecendo que os outros fundos concorrentes para o POR Norte no III QCA desapareceram no POR Norte do actual QREN (o FSE, o FEOGA-O e o IFOP).

Em termos absolutos, o que se pode na verdade dizer é que há mesmo uma diminuição dos meios financeiros no POR Norte do QREN, relativamente ao POR Norte do III QCA, de 154 milhões de euros. A verdade é que em termos reais a diferença é bem superior, caso se entre em linha de conta com a inflação ocorrida de 2000 a 2007 (no mínimo e com enorme benevolência 15%). Esta realidade contraria de forma evidente a ideia genérica que o Governo procurou (e procura) fazer passar de uma «chuva de milhões» como nunca antes sucedera.

Entretanto, o Governo tem afirmado que o Norte vai ter uma alocação total de meios financeiros do QREN um pouco superior a 8 mil milhões de euros.

Diz a CCDRN que aos 2,712 mil milhões de euros do POR Norte se terão que adicionar 5,7 mil milhões de euros provenientes dos POs. temáticos (Potencial Humano, Factores de Competitividade e Valorização do Território) suportados pelos fundos estruturais FSE e FEDER, respectivamente.

A CCDRN justifica este valor global partindo da hipótese de que existirá um nível de intensidade de ajudas dos três Programas Operacionais Temáticos equivalente nas três regiões do Continente (Norte, Centro e Alentejo), alocando por este raciocínio uma verba ao Norte da ordem dos 5,7 mil milhões de euros.

Se assim for – isto é, se ao Norte forem alocados fundos estruturais num total de 8,4 mil milhões - isso representará um valor rondando os 39% do total do QREN (21,5 mil milhões), não contando com o Fundo de Coesão. Relativamente ao Fundo de Coesão (com um total nacional de 3,059 mil milhões), as verbas alocadas ao Norte somar-se-iam, diz a CCDRN, àquele valor (de 8,4 mil milhões). Note-se todavia que ninguém confirma qual é exactamente a parte do Fundo de Coesão que vai ser alocada à Região Norte, tal como não faz para qualquer das restantes regiões NUTs (2) II. Há quem diga – embora o Governo teime em rejeitar essa hipótese – que o Fundo de Coesão será na sua quase totalidade aplicado no TGV e/ou no novo Aeroporto de Lisboa. Assim se compensaria a diminuição dos meios financeiros destinados à Região de Lisboa que, neste período de 2007-2013 (tal como sucedia já no III QCA), já não faz parte das regiões de convergência (PIB abaixo de 75% da média comunitária). Outro tanto poderia suceder – igualmente como compensação – para a Região Algarve, na mesma situação que Lisboa (embora aqui, apenas no actual período de programação 2007-2013).

A verdade é que o valor de 5,7 mil milhões de fundos provenientes dos três POs temáticos que a CCDRN estima poderem ser afectos à Região Norte não está totalmente seguro ou confirmado. De facto, não existe distribuição financeira nos POs temáticos por região que permita concluir (com segurança total) que à Região Norte serão afectos 5,7 mil milhões de euros.

Finalmente, há ainda que contar, na Região Norte, com as eventuais alocações do FEADER (agricultura) e FEP (pescas) que, no entanto, não têm também qualquer abordagem regionalizada nem integrada ao nível das NUTs II. Julga-se, porém, que estas alocações não terão efeitos financeiros adicionais relativamente aos valores globais que a CCDRN tem vindo a anunciar para a Região Norte (8,4 mil milhões de euros) por se julgarem já incluídos nesta estimativa.



Notas



(1) CCDRN – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte.

(2) NUT – Nomenclatura das Unidades Territoriais para fins estatísticos.