Proletários de todos os países: UNI-VOS! PCP - Reflexão e Prática

Poder Local, Edição Nº 316 - Jan/Fev 2012

Rejeitar o Pacto de Agressão - Defender o Poder Local

por Jorge Cordeiro

O poder local, expressão e conquista de Abril, é parte integrante do regime democrático e do seu sistema de poder. Uma conquista que viu consagrada na Constituição da República os seus princípios essenciais, quer quanto à sua relação com o poder central – descentralização administrativa, autonomia financeira e de gestão, reconhecimento de património e finanças próprias, poder regulamentar –, quer quanto à sua dimensão democrática – plural e colegial, com uma larga participação popular, representativa dos interesses e aspirações das populações.

A afirmação do poder local e as profundas transformações sociais operadas pela sua intervenção na melhoria das condições de vida da população e na superação de enormes carências são inseparáveis das características profundamente democráticas e da dinâmica popular que o poder local e o processo da sua institucionalização conheceram na sequência da Revolução de Abril. O Poder Local, tal como a Constituição o consagra, é uma emanação e uma expressão directa da vontade popular, uma afirmação do carácter progressista e avançado do regime democrático resultante de Abril. E por essas mesmas razões sujeito de tentativas várias, a exemplo de outras transformações democráticas, para lhe limitar o alcance e o amputar das características que lhe deram expressão ímpar no quadro das administrações locais europeias.

É deste ponto de partida que deve ser compreendida a ofensiva que ao longo dos últimos trinta e cinco anos tem sido dirigida contra este poder local e que conhece agora, a pretexto da ingerência externa e da imposição do pacto de agressão que lhe está associado, um novo e qualitativo salto para o subverter e liquidar. Uma ofensiva que tem unido os principais partidos da política de direita – PS, PSD e CDS – e que os reúne de novo, no que é essencial, na declarada intenção de destruição do poder local democrático, presente no «documento verde para a reforma da administração local» divulgado pelo Governo e solicitamente saudado pela Direcção do PS.

A ofensiva da direita e as opções predominantes de uma política determinada há mais de três décadas pelo objectivo de liquidação das mais importantes conquistas económicas e sociais não podem deixar de encontrar expressão na evolução do enquadramento político e jurídico no poder local, na alteração de algumas das suas características originárias e na imposição de limitações e constrangimentos convergentes com os objectivos e sentido geral da política de recuperação capitalista. Na verdade, a evolução e enquadramento do poder local tem conhecido um percurso de sentido marcadamente negativo.

No plano da sua expressão democrática esse percurso fica marcado por uma perda do seu carácter colegial em favor da acentuação do pendor presidencialista, pela desvalorização do papel dos órgãos deliberativos face aos executivos, pela menor participação directa no exercício dos órgãos, decorrente da redução progressiva do número de eleitos que os compõem, pela desvalorização ou eliminação da participação directa das organizações representativas das populações, alterações que, reduzindo a sua expressão profundamente democrática, contribuíram para distanciar as populações de uma intervenção mais directa junto do poder local em prejuízo da sua capacidade de realização, para esbater o nível de envolvimento e cooperação em unidade para a resolução dos problemas, para reduzir a expressão de controlo popular sobre o exercício do poder.

No plano da sua autonomia, a política centralista de sucessivos governos, traduzida na intervenção crescente de estruturas desconcentradas da administração central, tem constituído objectivamente um factor de ingerência nas autarquias, de condicionamento da sua autonomia e de substituição do papel que seria devido a órgãos locais e regionais com legitimidade democrática directa pela discricionariedade e usurpação de responsabilidades pelo poder central, tornando deste modo mais operacional a concretização dos objectivos e opções da política de direita. Uma autonomia que se tem visto diminuída por sucessivas disposições orientadas para uma tutela de mérito, condicionando decisões, que só aos órgãos autárquicos competiria, à autorização de membros do Governo e impondo deveres de informação que extravasam o relacionamento entre níveis de poder com autonomia própria. Como se tem sublinhado, a desconcentração, modalidade do centralismo e instrumento essencial para assegurar um controlo centralizado de toda a administração pública, tem constituído um instrumento orientado para diminuir a reivindicação e movimentação em favor da descentralização e para atenuar a pressão e a luta pela criação das regiões administrativas.

No plano dos recursos financeiros, e num quadro contraditório da evolução da legislação sobre finanças locais, a verdade é que o peso da participação da administração local, quando comparado com a evolução do PIB ou do conjunto das despesas do Estado, se encontra hoje desvalorizado em resultado de sucessivos incumprimentos da legislação sobre finanças locais ou suspensões arbitrárias da sua aplicação, que os níveis de financiamento que lhe eram devidos se mantêm por recuperar, factos que, adicionados à progressiva transferência de encargos e sobretudo à imposição de limitações, arbitrárias e à margem da Lei de Finanças Locais, ao enquadramento sobre acesso a crédito e endividamento, têm conduzido a crescentes dificuldades das autarquias em responder ao conjunto de investimentos e ao desempenho das responsabilidades e competências que lhe são próprias.

Trinta e cinco anos de ofensiva capitalista traduziram-se num empobrecimento democrático do poder local com consequências no esbatimento da participação popular e na identificação e reconhecimento das populações pelo seu papel e importância. Uma ofensiva que tem por detrás de sucessivos diplomas, decisões e atitudes – que vão desde as disposições sobre limites e classificação de despesas correntes à impositiva transferência de encargos, da asfixia financeira à desvalorização de carreiras operárias e do estatuto remuneratório dos trabalhadores das autarquias, da amputação da autonomia às limitações de despesas com pessoal, e agora até do seu número – uma acção determinada do Governo, convergente com as suas políticas e opções macro-económicas: destruição de emprego público, redução da despesa pública, incentivo ao aumento do preço de serviços prestados pelas autarquias ou dos impostos arrecadados pelos municípios das receitas que lhe são negadas pelo Estado enquanto factor adicional de acentuação da distribuição desigual da renda nacional entre capital e trabalho, favorecimento da entrega ao capital privado de funções públicas hoje exercidas pela administração local.

Compreender e ter consciência destes objectivos é condição essencial para construir e desenvolver uma posição de combate e resistência em defesa dos interesses das populações tão mais necessários quanto o novo patamar dessa ofensiva.

O denominado «livro verde» (negro e não verde, se ao conteúdo se fizer corresponder a cor) para a reforma administrativa do poder local constitui um verdadeiro programa de subversão do poder local democrático, uma nova e mais despudorada tentativa de concretização da velha ambição dos partidos da política de direita de ajustar contas com uma das mais importantes conquistas de Abril. As propostas agora anunciadas visam, ao arrepio da Constituição da República, liquidar a autonomia das autarquias e reconstituir um modelo de dependência e subordinação existente até ao 24 de Abril, num novo salto qualitativo na ofensiva contra o poder local democrático. Um ataque que traduzir-se-ia, a concretizar-se, na completa descaracterização dos elementos mais progressistas e avançados do poder local, a liquidação do que ele representa enquanto conquista de Abril com os seus elementos diferenciadores: um poder local amplamente participado; plural, colegial e democrático; dotado de uma efectiva autonomia administrativa e financeira; ocupando um lugar na organização democrática do Estado não subsidiário, nem dependente do nível central. Este programa de agressão ao poder local é, na sua essência e consequências, um programa de agressão às populações e às suas condições de vida, um factor de constrangimento do desenvolvimento económico e de agravamento de assimetrias regionais, de retrocesso da vida democrática local.

Sob o manto de falsidades e de formulações generalizantes presentes naquele documento, o pacote legislativo que agora se pretende concretizar visa nos seus eixos centrais e em concreto: i) o desfiguramento do sistema eleitoral com a eliminação da eleição directa das Câmaras e a imposição de um regime de executivos homogéneos, ferindo irremediavelmente não apenas as características plurais e democráticas hoje existentes, mas sobretudo consagrando um regime construído sobre o poder absoluto e a falta de controlo democrático, contendo em si mesmo ausência de transparência e factores de corrupção, acompanhado ainda de uma significativa redução do número de eleitos, lesiva do carácter participado e democrático do poder local; ii) a instituição de um regime de finanças locais assente numa dinâmica de tributação adicional e penalizante sobre as populações, reduzindo os factores de coesão e eliminando o princípio constitucional da «justa repartição entre a administração central e local dos recursos do Estado» e orientada para a asfixia financeira de numerosos municípios conducente à sua insustentabilidade e posterior extinção, suportada numa alegada inviabilidade a que foram conduzidos; iii) a eliminação, de facto, da autonomia administrativa com a substituição da tutela inspectiva por uma tutela de mérito e integrativa e a subversão do actual regime de atribuições e competências, com a intenção de transferir competências municipais para estruturas supra municipais, numa inversão completa do que deve ser um efectivo processo de descentralização, a que as regiões administrativas dariam também corpo, num processo que constitui uma tentativa de despojar os municípios de numerosas atribuições e competências, afastando ainda mais as populações dos centros de decisão e diminuindo a sua participação; iv) e ainda uma «reforma administrativa» que, com a eliminação para já declarada de um número significativo de freguesias (e posteriormente de municípios), visa a redução substancial da participação política, eliminar a proximidade entre os titulares de órgãos públicos e cidadão e retirar expressão e força à representação dos interesses locais.

Bem se pode dizer que as concepções que os projectos do Governo revelam são as de uma administração local perigosamente semelhante à que foi destruída com a Revolução de Abril, o regresso a definições e disposições do velho código administrativo de Marcelo Caetano (aliás já presentes na classificação dos territórios e órgãos autárquicos correspondentes por categorias – rurais e urbanos, de primeiro, segundo ou terceiro níveis, ou no regresso da visão das freguesias enquanto sub-unidades municipais) e em que, tolerando ainda o princípio da eleição (embora irremediavelmente limitada e amputada), emerge a ambição de impor um sistema de governação local que, à boa maneira do fascismo, tratava de nomear presidentes de câmaras e regedores para as freguesias, remetendo a gestão política para os chefes de secretaria municipais.

Se dúvidas subsistissem, a Lei do Orçamento do Estado para 2012 pôs a nu as reais motivações, conteúdos e objectivos que o Documento Verde da Reforma da Administração Local dissimula sob um punhado de frases feitas e falsos desideratos ali proclamados.

Às altissonantes proclamações contidas no «Livro Verde» (de que são exemplo as repetidas referências a «ganhos de escala», «coesão territorial», «sustentabilidade financeira», «racionalização e eficiência») o OE contrapõe, em toda a sua exuberância e brutalidade, um verdadeiro programa de condenação do poder local democrático e um ataque sem precedentes ao municipalismo e à vida democrática no plano local. Um Orçamento do Estado que, para lá da flagrante violação do princípio constitucional da autonomia, exprime uma concepção centralista e de grosseira subalternização do poder local, procurando transformar as autarquias em meras dependências do poder central, administradas e reguladas em matérias decisivas (como as financeiras, orçamentais e de pessoal) a partir não das decisões dos eleitos com legitimidade para o fazer, mas sim de actos discricionários de membros do Governo. Um Orçamento do Estado que dá um novo passo, agora qualitativamente de outro nível, no processo de asfixia financeira das autarquias (evidenciado pela perda crescente de peso das transferências para as autarquias quando comparadas quer na sua relação com a evolução dos impostos cobrados pelo Estado, quer na sua relação com o Produto Interno Bruto) e que há já largo tempo se vem desenvolvendo ao arrepio do preceito constitucional que determina a justa partilha de recursos públicos entre os níveis central e local do Estado. Um Orçamento que não só retira mais 120 milhões euros aos valores transferidos pelo Orçamento de 2012 face ao de 2011 (num processo de subtracção de verbas, a que as autarquias tinham direito, que ascenderá a uma verba superior a 700 milhões de euros no período de 2010 a 2012 e a cerca de 1200 milhões de euros até 2013 se não for interrompida a aplicação do pacto de agressão que está a ser imposto ao país) como lança mão de novos e intoleráveis expedientes para cobrir novos roubos ao poder local, quer pela retenção ilegal de verbas dos municípios, quer por um conjunto de disposições sobre dívidas a fornecedores e a «encargos assumidos e não pagos», que, em rigor, podem significar a absoluta impossibilidade de gestão financeira e orçamental de um número significativo de autarquias.

A presente ofensiva, que constitui, mais que um ataque às autarquias e aos seus legítimos representantes, um ataque às populações, aos seus direitos e aspirações, tem sido acompanhada de uma intensa campanha ideológica no sentido de menorizar o poder local, caricaturar a sua intervenção, potenciar a partir de casos isolados de comportamentos, ou de actos de má gestão, uma atitude de crítica genérica e abstracta, separar populações e eleitos, autarquias e interesses locais. Uma campanha que a propósito da caricatura das «rotundas» ou «fontes» procura iludir a contribuição inestimável que o poder local deu na transformação das condições de vida do povo e na sustentação de políticas públicas indispensáveis à vida das populações, que, muito para lá da indispensável obra física, contribuiu para a elevação do nível cultural e fruição de bens não materiais até então negados a milhões de portugueses. Uma campanha ideológica que tenta apresentar como sinónimo de obra e realização a noção de despesismo, negando implicitamente o papel e responsabilidade do Estado no investimento público indispensável à satisfação de necessidades populares e de elevação da sua qualidade de vida. Uma campanha que procura contrapor número de trabalhadores das autarquias, estrutura de serviços e lugares dirigentes a «modernização» da gestão, iludindo que estes correspondem a avanços de prestação de serviço público, que o número de trabalhadores não é separável das competências exercidas, que a estrutura dirigente de uma autarquia corresponde a uma determinada organização de serviços em si inseparável das atribuições e responsabilidades cometidas por lei às autarquias. Uma campanha que tenta equiparar receitas de urbanização a corrupção escamoteando que ao processo de loteamento, construção e urbanização correspondem não só ganhos de mais-valias que devem ser tributadas, como delas decorrem responsabilidades de integração nas redes urbanas com os inerentes custos de manutenção. Uma campanha que, a pretexto dos novos «paradigmas» que o poder local deveria assumir, caricaturando com o fim do ciclo do «betão», aponta o caminho do assistencialismo social como a opção de futuro, não só iludindo que não há solução para as questões sociais à margem do económico (propriedade meios produção, política de rendimentos) como visando transformar as autarquias em entidades vocacionadas para atenuar as desigualdades e a pobreza geradas pelas políticas nacionais e as opções de classe que lhes estão associadas. Uma campanha a pretexto do peso no défice e no endividamento que alegadamente as autarquias teriam (facilmente desmentida pela expressão que a administração local detinha em 2009 no défice público – 0,66% em 9,4%) ilude que o essencial do endividamento está associado a investimento (desde logo decorrente do aproveitamento nacional de fundos comunitários) e é inseparável do processo de redução de meios financeiros que eram devidos ao poder local.

Estes factos não devem deixar de se observar que a valorização geral do papel do poder local e a luta pela sua defesa e dignificação exige que se observe criticamente que em muitas autarquias em que a responsabilidade da gestão se encontra atribuída ao PS, PSD e PP, a actividade aí desenvolvida tem contribuído, não para a afirmação e valorização do papel do poder local junto das populações, mas para o enfraquecimento do seu prestígio e para um crescente alheamento da população e redução da sua participação na vida da autarquia. O autoritarismo, a arrogância e falta de transparência na gestão em prejuízo do funcionamento colegial dos órgãos; a cedência aos interesses das clientelas partidárias e às pressões da especulação imobiliária; a progressiva entrega a privados de serviços públicos essenciais, com consequências na perda de direitos dos trabalhadores da autarquia e aumento de taxas e tarifas sobre a população, em muitos casos acompanhado da redução da qualidade de serviço prestado; a deliberada atitude de, pela criação de fundações, sociedades e até de empresas públicas municipais, subtrair à fiscalização e controlo dos órgãos competentes e da população importantes áreas de intervenção municipal; o nepotismo e até casos de corrupção presente na gestão de algumas destas autarquias, são exemplos que devem ser denunciados.

A valorização do poder local reclama o combate a todas as expressões de gestão não democrática, de uso do poder para benefício pessoal, de alienação de competências e de favorecimento do interesse privado e particular sobre o interesse público e colectivo.

A defesa do poder local é inseparável do combate à política de direita e na presente situação da luta pela rejeição do pacto de agressão. Uma luta que é, desde logo, dever de um poder local que faz da defesa dos interesses e direitos das populações responsabilidade primeira da sua intervenção e mandato. Uma luta em defesa dos serviços públicos, do direito à saúde e à educação com a defesa do Serviço Nacional de Saúde e da Escola Pública gratuita e de qualidade, do direito ao serviço postal, à mobilidade e ao transporte público a preços acessíveis e com oferta adequada às necessidades, da água pública.

A afirmação do poder local enquanto espaço de resolução dos principais problemas locais, de elevação das condições de vida das populações e de progresso e desenvolvimento é inseparável da evolução da situação política nacional, das opções económicas e sociais e da construção de uma política alternativa, patriótica e de esquerda ao serviço dos trabalhadores, do povo e do país. É para esse combate que o conjunto de eleitos e organizações locais se devem mobilizar.